Projektligji për ndarjen e re administrative-territoriale është ankoruar tashmë në Kuvend dhe ka kryer edhe “zhdoganimin” e shpejtë, për kalimin në miratim. Konteksti i miratimit po shënjohet me një përplasje mes 15 bashkive të prekura, në njërën anë, të cilat janë shprehur kundër përmes Këshillave Bashkiakë, dhe qeverisjes qendrore, në anën tjetër. Kjo përplasje e ka orientuar debatin te numri, por se ç'bëri +15 apo −15 bashki në relievin vendor në Shqipëri, kjo s'ka gjasë të prodhojë efekt, veçanërisht kur problemet e pushtetit vendor janë strukturore sesa numerike, të lidhura kryesisht me faktin se decentralizimi i funksioneve nuk shoqërohet me decentralizim buxhetor.
Megjithatë, në rrethanat kur rreth 230 mijë banorë dhe 15 qytetet e tyre humbasin statusin e bashkisë, problemi territorial shndërrohet në një problem social, me pasoja për demografinë dhe demokracinë lokale.
1. Si justifikohet “shkrirja” e 15 bashkive
1.1. Kriteri i distancës në kilometra
Në relacionin që shoqëron projektligjin përkatës, një nga argumentet kryesore për riorganizimin territorial lidhet me distancën dhe aksesueshmërinë e njësive vendore me qendrën e re administrative. Në rastin e bashkimit të Dimalit me Beratin, për shembull, argumentohet se qendra e Bashkisë Dimal ndodhet rreth 20 km, ose rreth 30 minuta, nga qendra e re në Berat.
Por, nëse distanca në kilometra dhe koha e aksesit përdoren si kriter për përcaktimin e bashkimit, lind natyrshëm pyetja: pse Dimali me Beratin dhe jo me Kuçovën? Distanca ndërmjet Dimalit dhe Kuçovës është rreth 10 km, pra dukshëm më e vogël se ajo me Beratin. Nëse logjika e afërsisë territoriale do të zbatohej në mënyrë konsistente, bashkimi me Kuçovën do të dukej një alternativë po aq, nëse jo më e arsyeshme. Madje, një zgjedhje e tillë do të mund të justifikohej edhe me synimin për të fuqizuar një qendër tjetër urbane, në vend që zgjerimi territorial të përqendrohej mbi një bashki tashmë të konsoliduar si Berati (1).
Ngjashëm, edhe në rastin e Cërrikut, Belshit dhe Elbasanit. Cërriku dhe Belshi janë relativisht pranë njëri-tjetrit dhe përbëjnë një hapësirë territoriale me lidhje të rëndësishme gjeografike, ekonomike dhe historike. Nëse kriteri i afërsisë kilometrike do të ishte përcaktues, një alternativë logjike do të ishte bashkimi i Cërrikut me Belshin, që janë më afër se me Elbasanin, duke krijuar Bashkinë e Dumresë, me një identitet dhe traditë të dallueshme historike.
Po kështu, në rastin e Rrogozhinës, relacioni propozon bashkimin me Kavajën. Por, nëse distanca përdoret si një nga argumentet themelore të reformës, duhet shpjeguar pse Rrogozhina lidhet me Kavajën dhe jo me Peqinin, kur ky i fundit paraqitet si një alternativë më e afërt në distancë.
Këtu, problemi nuk është përdorimi i distancës si një nga kriteret për riorganizimin territorial, por mënyra se si ky kriter aplikohet. Nëse distanca dhe koha e aksesit paraqiten si argumente për justifikimin e bashkimit të njësive vendore, atëherë këto kritere duhet të zbatohen në mënyrë të njëtrajtshme, objektive dhe jo selektive për të gjitha alternativat e mundshme territoriale.
1.2. Aspekte financiare
Sipas të dhënave të Ministrisë së Financave (2), 12 nga 15 bashkitë që synohen të shkrihen rezultojnë të kategorizuara si “pa probleme financiare”. Në këtë grup përfshihen Belshi, Divjaka, Fushë-Arrëzi, Këlcyra, Klosi, Libohova, Patosi, Maliqi, Memaliaj, Poliçani, Prrenjasi dhe Selenica. Klasifikimi bazohet në metodologjinë e Ministrisë së Financave për vlerësimin e statusit të vështirësisë financiare të njësive vendore.
Ndërkohë, vetëm një pjesë e bashkive të propozuara për riorganizim rezultojnë në kategoritë që lidhen me problematikë financiare. Cërriku dhe Peqini janë kategorizuar si bashki me probleme financiare, ndërsa Dimali, Kavaja dhe Rrogozhina janë kategorizuar në vështirësi financiare.
Edhe krahasimi i të ardhurave për frymë, të përdorura në vetë relacionin shpjegues të projektligjit, prodhon disa rezultate që nuk përputhen lehtësisht me logjikën e riorganizimit. Fushë-Arrëzi, një nga bashkitë që propozohet të shkrihet, ka të ardhura për frymë prej 7,427 lekë, ndërsa Puka, e cila do të mbetet bashki, ka 5,344 lekë për frymë. Pra, bashkia që propozohet të shkrihet ka një nivel më të lartë të të ardhurave për frymë se bashkia që do i bashkëngjitet.
Një situatë e ngjashme shfaqet në rastin e Poliçanit, i cili ka 12,102 lekë të ardhura për frymë, ndërsa Bashkia Berat ka 7,048 lekë. Edhe këtu, bashkia më e vogël dhe e propozuar për t'u bashkuar paraqet një nivel dukshëm më të lartë të të ardhurave për frymë sesa bashkia pritëse.
Në rastin e Dimalit, diferenca është relativisht e kufizuar: Berati ka rreth 939 lekë më shumë të ardhura për frymë se Dimali, përkatësisht 7,048 kundrejt 6,109 lekëve. Ndërsa në rastin e Patosit dhe Fierit, të ardhurat për frymë janë pothuajse të njëjta, me një diferencë prej vetëm 60 lekë në favor të Fierit.
Këto të dhëna nuk provojnë, në vetvete, se bashkitë e propozuara për shkrirje duhet të mbeten të gjitha të pandryshuara. Por ato tregojnë se “efikasiteti financiar” nuk mund të merret si një përfundim automatik nga madhësia territoriale apo nga nevoja për bashkim. Nëse një bashki që propozohet të shkrihet është financiarisht e qëndrueshme dhe ka të ardhura për frymë të barabarta ose edhe më të larta se bashkia pritëse, atëherë duhet shpjeguar konkretisht çfarë problemi financiar apo institucional zgjidh shkrirja dhe mbi çfarë treguesish matet përfitimi i pritshëm.
2. Çfarë fuqie kanë vendimet e 15 këshillave bashkiakë?
Një tjetër çështje e rëndësishme lidhet me vendimet e 15 këshillave bashkiakë që kanë shprehur kundërshtim ndaj projektligjit të reformës territoriale. Këto vendime nuk kanë fuqi vetoje. Ato nuk mund ta pengojnë Kuvendin të ushtrojë kompetencën e tij për të miratuar ligjin dhe për të përcaktuar ndarjen administrativo-territoriale. Por kjo nuk do të thotë se këto vendime janë pa rëndësi juridike apo institucionale. Në Vendimin nr. 19/2015 (në shqyrtimin e reformës së vitit 2014), Gjykata Kushtetuese e ka lidhur ndryshimin e kufijve të njësive të qeverisjes vendore me detyrimin për të marrë mendimin e popullsisë së prekur. Për këtë arsye, qëndrimi i këshillave bashkiakë, si shprehje e autonomisë vendore sikurse përcakton Karta Europiane e Autonomisë Vendore, përbën një element që duhet të merret në konsideratë në procesin e reformës. Madje Gjykata Kushtetuese është shprehur se:
“Thelbi i parimit të vetëqeverisjes, sipas nenit 108/1 të Kushtetutës, është që NJQV, në realizimin konkret të kompetencave të tyre të dhëna nga Kushtetuta, t’u jepet mundësia që të mbajnë qëndrim lidhur me reformën territoriale apo çdo rregullim tjetër që do të sillte si pasojë, veç të tjerash, edhe ndryshimin e kufijve midis njësive. Qëllimi i mundësisë për t’u dëgjuar është që NJQV-të të mos kthehen në objekt të veprimtarisë së pushtetit qendror, por të jenë pjesëmarrëse në reformë.”
Pika nevragjike me këtë vendim të Gjykatës Kushtetuese është çështja e “pëlqimit”, që krijon një lacuna legis, vakum ligjor. Në relacion arsyetohet se pëlqimi s’është i domosdoshëm, referuar këtij vendimi, por fakti i marrjes së mendimit. Në fakt, Gjykata Kushtetuese, referuar edhe sa më sipër, ka vlerësuar se pavarësisht detajeve, procesi i dëgjimit duhet të përfshijë si kusht minimal pjesëmarrjen formale të banorëve të NJQV-ve që preken nga reforma në një proces diskutimi, ku jo vetëm të paraqitet varianti përfundimtar që do të miratohet, por ai të jetë i hapur për ndryshime të mundshme, sipas sugjerimeve të komunitetit, aty ku ka.
Kështu, pyetja nuk është nëse 15 këshillat bashkiakë mund ta bllokojnë reformën. Pyetja është nëse kundërshtimet e tyre janë dëgjuar, analizuar dhe adresuar realisht. Nëse një këshill bashkiak, si organ përfaqësues i komunitetit, shprehet formalisht kundër ndryshimit të territorit të tij, procesi ligjbërës duhet të jetë në gjendje të shpjegojë se si është trajtuar ky qëndrim. Kjo bëhet edhe më e rëndësishme kur bëhet fjalë për ndryshime që prekin drejtpërdrejt identitetin territorial, përfaqësimin lokal dhe mënyrën se si qytetarët do të lidhen me institucionin e tyre vendor. Prandaj, fuqia e këtyre 15 vendimeve nuk qëndron te një e drejtë vetoje, por te pesha që ato kanë në vlerësimin e cilësisë dhe substancës së konsultimit publik. Nëse mendimi i komuniteteve merret vetëm për t'u përmbushur formalisht një procedurë, atëherë lind pyetja nëse kemi të bëjmë me një konsultim real apo thjesht me një konsultim procedural.
3. Nga performanca historike te potenciali i ardhshëm
Një nga të metat e reformës së propozuar është se vlerësimi i bashkive duket se mbështetet kryesisht në performancën e tyre historike, ndërkohë që një reformë territoriale duhet të orientohet mbi kapacitetin dhe potencialin e tyre për të ardhmen. Reformat nuk bëhen për të korrigjuar të shkuarën, por për të ndërtuar një të ardhme më funksionale. Pikërisht këtu qëndron një nga sfidat kryesore të reformës së re: të kalojë nga logjika e “sa larg është një bashki nga tjetra” te logjika e “çfarë mund të bëjë ky territor për qytetarët e tij sot dhe çfarë potenciali ka për të bërë nesër”.
Në këtë kuptim, efikasiteti nuk duhet të jetë justifikimi për ndryshimin e hartës. Ai duhet të jetë rezultati që reforma synon të prodhojë. Matja e distancave, madhësisë së territorit apo performancës së kaluar mund të jetë pjesë e analizës, por nuk mund të zëvendësojë vlerësimin e kapaciteteve dhe potencialit të ardhshëm të territoreve.
Ish-auditues i jashtëm publik dhe ekspert për qeverisjen dhe antikorrupsionin në Institutin për Demokraci dhe Ndërmjetësim
Shënime